För att komma tillrätta med de systematiska säkerhetsbrister som bland annat ledde fram till takraset i Tarfalahallen i Kiruna föreslås en rad lag- och förordningsändringar. Dessa förtydligar rollfördelningen i alla led – för byggherren, byggnadsnämnden, kontrollansvarig och sakkunniga. I vissa fall föreslås även obligatorisk, oberoende sakkunnighetskontroll.
Text: Johan Bentzel, foto: Haverikommissionens rapport RO 2021:01
En rejält snöig vinterkväll för drygt fyra år sedan rasade Tarfalahallen i Kiruna samman. Det blev starten på en process, som letade sig ända upp på regeringsnivå. Nu har det över 400 sidor långa betänkandet, ”Ordning och reda – förstärkt och tillförlitlig byggkontroll (SOU 2023:70)”, presenterats och gått ut på remiss till berörda instanser.
Om de föreslagna ändringar i plan- och bygglagen (PBL) och plan- och byggförordningen (PBF) antas bör de träda i kraft den första augusti 2025. Det övergripande syftet är att förhindra att brister i byggnadsverk leder till olyckor, framför allt sådana med allvarliga personskador som följd.
– Vi föreslår inga stora ändringar, utan snarare en städning av det befintliga systemet. Det är därför utredningen heter ”Ordning och reda”, säger den ansvariga utredaren Solmaz Fadai Vikström.
Enligt vittnesuppgifter hade det hörts smällar från taket i Tarfalahallen i Kiruna av och till under nästan hela dagen den sjunde mars 2020. Ljudet, som blev successivt kraftigare och kom med kortare intervaller, beskrevs som ”trä som knäcks”.
Omkring klockan 21.30 på kvällen befann sig endast två personer i sporthallen för att klättra på klätterväggen vid den ena gaveln när de hörde en smäll betydligt kraftigare än de föregående. De tände all belysning för att se bättre och upptäckte bland annat en snedvriden balk nästan mitt i hallen.
De förstod att allt inte stod rätt till och ringde till kommunen för att anmäla vad de hade sett. När de inte fick något svar valde de att fortsätta klättra men undvek den skadade delen av hallen. Efter träningen bestämde sig en av dem för att dokumentera de upptäckta skadorna med sin mobilkamera och i samband med det hördes ännu en kraftig smäll, varpå taket började rasa in.
Lyckligtvis undkom båda personerna i hallen raset utan att skadas fysiskt och tog sig ut för att larma 112. Klockan var då 22.05 och räddningstjänsten var på plats tio minuter senare. Utanför hade ett tredje vittne sett händelsen och beskrev det som att det såg ut som om hallen ”sjönk ihop”.
I slutändan kunde man konstatera att ungefär halva hallen hade rasat in från ena gaveln och 45 meter in, en yta motsvarande ungefär 2 500 kvadratmeter. Resten av byggnaden klarade sig utan några större skador. Det var mycket snö i området vid tiden för raset men inte i sådana mängder att snölasten på taket översteg byggnadens beräknade bärförmåga.
Men Statens haverikommission (SHK), en statlig myndighet som har till uppgift att utreda olyckor och tillbud i syfte att förbättra säkerheten, kunde i sin utredning visa att takstolarnas stabilitet inte hade beaktats korrekt vid dimensioneringen av taket. Dessutom hade takkonstruktionen modifierats i förhållande till den ursprungliga utformningen.
Ett annat problem var de bristande kontroller som genomförts vid projekteringen och byggnationen av hallen, varför nämnda brister aldrig hade upptäckts.
Byggherren, som hade det offentligrättsliga ansvaret för att byggnaden uppfyllde kraven i plan- och bygglagstiftningen, hade inte genomfört några egna kontroller, utan förlitat sig på den anlitade totalentreprenören. Kontrollplanen var dessutom mycket övergripande och saknade väsentliga kontroller av takkonstruktionen.
Utifrån de kontroller som hade gjorts gick det inte att utläsa några brister, varken i konstruktionen eller monteringen, och byggnadsnämnden hade heller inte något att anmärka.
Ganska snart stod det klart att raset i Kiruna inte var en isolerad händelse, utan snarare del av ett mönster kopplat till brister i dimensionering och utförande, med exempel på många platser runt om i landet. SHK identifierade också systematiska brister i den svenska plan- och byggprocessen.
Sedan 1995 har lagstiftningen förändrats för att tydliggöra byggherrens ansvar för att konstruktionsföreskrifterna följs. Samtidigt har byggnadsnämndens kontroll av hur en byggnad konstrueras och dimensioneras tagits bort utan att någon annan offentlig kontroll har införts.
SHK:s slutsats var att säkerheten i plan- och byggprocessen behöver ges ett större fokus för att inte fler rasolyckor ska inträffa, inte minst genom stärkta kontroller, och rekommenderade regeringen att ta initiativ till nödvändiga ändringar i plan- och bygglagstiftningen.
Det ledde fram till att chefsjuristen Solmaz Fadai Vikström, verksam vid Länsstyrelsen Uppsala Län, förordnades som särskild utredare med uppdrag att dels utreda och lämna förslag på hur det för vissa byggnadsverk kan införas en förstärkt kontroll av att vissa tekniska egenskapskrav uppfylls, dels utreda om det behövs ytterligare reglering av certifieringsorgans verksamhet i plan- och byggregelverket.
Enligt direktivet fick hon och hennes medutredare dock inte föreslå en skärpt kontroll som minskar byggherrens ansvar eller innebär en statlig kontrollaktör. Kontrollen fick heller inte bli mer långtgående än motiverat.
Under utredningens gång har omkring 200 liknande rasolyckor som den i Tarfalahallen hittats och analyserats. Dessa har skett bara på ett par år och i merparten av fallen handlar det om ett konstruktionsfel som inträffat antingen under projektering eller utförande. I samtliga fall har de materiella skadorna varit omfattande.
Att olyckorna i nästan samtliga fall inte har fått allvarligare konsekvenser än skadade byggnader är en ren slump. De har inträffat vid tidpunkter då det har varit få, om ens några, personer på plats och dessa har också kunnat sätta sig i säkerhet när rasen skett.
– Det handlar bara om tur att vi inte har haft några dödsolyckor i Sverige och ytterst få allvarliga personskador. Det får vi vara tacksamma för. Men det betyder inte att vi bara kan låta det vara som det är nu. I liknande byggnadstyper utomlands har det hänt olyckor med betydligt allvarligare följder, säger Solmaz Fadai Vikström
Utredningens bedömning är att de systematiska brister som har upptäckts beror på otydligheter i ansvars- och rollfördelningen. Därmed kräver inte behovet av en förstärkt och tillförlitlig kontroll alltför omfattande lagändringar. I stället kan det till stor del tillgodoses genom förändringar och förtydliganden inom det befintliga systemet.
– Vi har instrument men det är inte tydligt hur de ska användas och då används de olika. Det leder också till att risken för olyckor ökar. Men det går inte att säga att det handlar om erfarenhetsbrister eller fusk. Vi kan inte se något sådant. Det är ett komplext system och det är högt tryck, säger Solmaz Fadai Vikström och tillägger:
– Vi ser att olyckorna sker hos både erfarna och oerfarna entreprenörer, så det verkar vara de här otydligheterna i ansvar och fördelning som gör att vi tappar bort vissa moment. Att riskbedömningar görs sent i ett projekt kan också vara en anledning till de brister som uppstår eller att kontrollplanerna inte är anpassade efter det specifika bygget.
Merparten av förslagen i utredningen syftar därför till att rensa bort dessa otydligheter, förklarar hon.
– Det viktigaste förslaget vi lämnar handlar om att tydliggöra det ansvar som ligger i de roller som redan finns i systemet. Vi lämnar också förslag om när det krävs kontroller och vad det krävs för underlag för att göra dessa kontroller. Kontrollsystemet i sig är heller inte tydligt.
Solmaz Fadai Vikström menar att det sannolikt har varit lagstiftarens intention att byggherren ska ha hela ansvaret för ett byggprojekt men att olika faktorer, exempelvis en inte helt enhetlig terminologi, spär på otydligheterna i systemet. Det finns heller inte angivet vad som gäller vid byte av byggherre – vem ska byggnadsnämnden vända sig till då?
Utredningen föreslår ett förtydligande som innebär att byggherren uttryckligen anges ha ansvar för att varje projekterings-, bygg-, rivnings- och markåtgärd som byggherren utför eller låter utföra uppfyller de krav som gäller för åtgärden.
Byggherren ska också omedelbart meddela byggnadsnämnden om de uppgifter som har lämnats om byggherren i ansökan om lov eller anmälan av någon anledning ändras.
Tanken är att det ska undanröja de otydligheter som kan uppstå vid byte av byggherre under byggprocessen, eftersom det för närvarande inte finns någon skyldighet att meddela byggnadsnämnden när byten sker. Risken är att nämnden vänder sig till den som står i ansökan, inte till den som övertagit ansvaret.
En av de största förändringarna som utredningen föreslår är obligatorisk sakkunnighetskontroll, vilket inte finns i dag. Det ska dock bara gälla för byggnadstyper där det anses finnas en risk för allvarliga personskador och störningar för samhället eller miljön om de krav som gäller inte uppfylls.
– Dagens system innebär att man ska göra en behovsprövning när det behövs sakkunniga. Nu lägger vi fram ett förslag om att det ska vara obligatoriskt med sakkunnighetskontroll för vissa typer av byggnader, där risken är större för att det händer en olycka, säger Solmaz Fadai Vikström.
Däremot anser utredningen inte att det är lämpligt att definiera dessa byggnadsverk på lag- och förordningsnivå, eftersom det riskerar att bli ett alldeles för trubbigt instrument med omotiverade kostnader som följd. Föreskriftsrätten ska enligt förslaget delegeras till Boverket.
Men i betänkandet anges byggnadsverk som enligt utredningens mening bör omfattas av kravet på obligatorisk sakkunnighetskontroll:
• Byggnader högre än 16 våningar.
• Flerbostadshus högre än fem våningar.
• Sjukhus och andra vårdinrättningar.
• Byggnader med stora lokaler som används av många människor.
• Hotell.
• Skolor, förskolor och fritidshem.
• Butikslokaler i flera våningar.
• Byggnader och anläggningar som rymmer farligt gods eller riskfyllda processer.
Obligatorisk sakkunnighetskontroll för andra bostadshus än ovan är enligt utredningens uppfattning omotiverat. I stället bör detta behovsprövas från fall till fall, precis som i dag.
De områden som det föreslås finnas sakkunniga för är bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand samt säkerhet vid användning.
– Vi har sakkunniga redan i dag, men inte för alla dessa egenskapskrav. Det finns sakkunniga för brand exempelvis, men inte för bärförmåga, stadga och beständighet. Vi ser också ett behov av sakkunniga i säkerhet vid användning. Där behöver vi få fram personer som är certifierade, säger Solmaz Fadai Vikström.
Den sakkunnige ska dessutom vara självständig. För att säkerställa detta får det arbete som utförs inte omfatta ett projekt som den sakkunnige själv har varit delaktig i.
Personen i fråga får heller inte vara närstående till eller anställd hos uppdragsgivaren, den som projekterar eller den som utför de åtgärder som kontrollen avser.
– I vissa fall blir det problem för att den som anlitas för att kunna frågorna är anställd av byggherren, som har en tidsplan, och då hamnar i en lojalitetskonflikt. Det är därför vi också har lagt förslag om att de sakkunniga ska vara självständiga, säger Solmaz Fadai Vikström.
Självständigheten är lika viktig för den som är kontrollansvarig och fungerar som en länk mellan den sakkunnige, byggherren och byggnadsnämnden.
Så även i detta fall får den berörda personen inte kontrollera projekt som denne själv har varit delaktig i, om projektet avser en åtgärd eller ett byggnadsverk som omfattas av obligatorisk sakkunnighetskontroll.
Eftersom nuvarande reglering inte ställer tydliga kav på vad som ska ligga till grund för beslut om startbesked, innehållet i kontrollplanen och vad byggnadsnämnden ska göra vid till exempel ett arbetsplatsbesök föreslår utredningen även förtydliganden och konkretisering av dessa delar. Förslagen anses ligga i linje med vad lagstiftaren en gång avsåg med gällande regelverk.
Utredningen vill även ge byggnadsnämnden möjlighet att begära komplettering av ett sakkunnighetsutlåtande om det saknar de uppgifter som krävs för att säkerställa att det inte uppstår risk för allvarliga personskador.
Utredningsmaterialet visar också att det finns behov av vissa bestämmelser som rör ingripanden mot kontrollansvariga och sakkunniga som inte utför sina uppdrag i enlighet med gällande krav, varför man i betänkandet även lämnar förslag på vilken roll byggnadsnämnden bör ha i sådana fall.
Byggnadsnämnden föreslås också få stärkta möjligheter att kontrollera byggnader under förvaltningsskedet, det vill säga när en byggnad används. Om en olycka händer under denna fas beror det ofta på bristande underhåll.
För att förhindra sådana händelser föreslår utredningen att byggnadsnämnden får möjlighet att vid behov förelägga en byggnads ägare eller nyttjanderättshavare att se till att byggnaden kontrolleras för att säkerställa att kravet på underhåll uppfylls – ett så kallat kontrollföreläggande.
Det avser i så fall endast de tekniska egenskapskrav som vid brister kan medföra risk för allvarliga personskador: bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand samt säkerhet vid användning.
– Kontrollföreläggandet är ett helt nytt instrument som nämnden inte har i dag. I dagens system behövs det helt andra beviskrav och ribban är ganska hög innan nämnden kan gå ut och göra ett föreläggande om åtgärder. Nu får de möjlighet att begära in en rapport som gör att de kan bedöma om det finns anledning att gå vidare med fler krav. På så sätt tror vi att vi kan förebygga underhållsskador, säger Solmaz Fadai Vikström.
Utredningen innehåller ytterligare förslag på justeringar och kompletteringar, som det inte finns plats att redogöra för här. Men Solmaz Fadai Vikström betonar att det i samtliga fall handlar om att skapa ett tydligare system, inte att krångla till eller fördyra byggprocessen.
– Vi vill förhindra allvarliga olyckor. Däremot vill vi inte försvåra bostadsbyggande och skapa onödiga hinder för byggbranschen, som har det väldigt tufft just nu, säger hon.
Tydlighet i roller och ansvar och kring när vissa underlag krävs gör också systemet mer transparent. Det sparar tid, inte minst genom att det inte längre blir olika bedömningar i olika kommuner. Därför tror Solmaz Fadai Vikström att de föreslagna ändringarna kan bidra till kortare ledtider:
– Som byggherre och sakkunnig vet du vad du förväntas leverera i ett projekt. Du behöver inte fundera och lägga tid på att anpassa insatserna. I dag upplever många att ett ärende behandlas olika beroende på vilken kommun och nämnd man har kontakt med. Om vi reder ut sådant tror vi att vi på sikt kan minska ledtiderna.
Slutsats från Haverikommissionens rapport RO 2021:01
”Olyckan orsakades av att de stabiliserande sekundärstrukturerna inte beräknades och dimensionerades på ett ändamålsenligt sätt. Bidragande till detta var att:
• En formel som inte var avsedd för underspända konstruktioner användes för att beräkna stabilitetsbehovet.
• Hänsyn inte togs till flexibiliteten i takkonstruktionen.
• Det antogs att förbandet mellan trycksträva och primärbalk kunde stabiliseras med hjälp av momentupptagning i spikplåtarna.
• Spikplåtarna i förbandet mellan balken och trycksträvan beräkningsmässigt hade överutnyttjats.
Att bristerna inte identifierades berodde på att kontrollerna vid dimensionering och utförande var bristfälliga.”
